E/CN.15/1996/6

14 mars 1996

FRANÇAIS

Original : ANGLAIS

COMMISSION POUR LA PREVENTION DU CRIME

ET LA JUSTICE PENALE

Cinquième session

Vienne, 21-31 mai 1996

Point 3 de l'ordre du jour provisoireE/CN.15/1996/1

Paragraphes, Page

INTRODUCTION 1 - 4, 2

I. DISPOSITIONS PRISES EN VUE DE LA REUNION DU GROUPE

INTERGOUVERNEMENTAL D'EXPERTS 5 - 16, 3

II. AUTRES QUESTIONS PERTINENTES 17 - 19, 5

III. MESURES A PRENDRE PAR LA COMMISSION 20 - 25, 6

1. En application des résolutions du Conseil économique et social 1993/32 du 27 juillet 1993 et 1994/19, section II, du 25 juillet 1994, un atelier d'une journée intitulé "Extradition et coopération internationale : échange de données d'expérience nationales et application des principes d'extradition dans la législation nationale", a été organisé dans le cadre du neuvième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants par le Gouvernement des Etats-Unis d'Amérique et le Service de la prévention du crime et de la justice pénale du Secrétariat, en liaison avec l'Association internationale de droit pénal. Sur la base d'un document d'information du Secrétariat (A/CONF.169/8), les participants à l'atelier ont examiné différentes pratiques en matière d'établissement de relations extraditionnelles entre les Etats, y compris le cas des Etats où le pouvoir exécutif pouvait prendre des décisions en matière d'extradition en se fondant sur la législation interne et des accords bilatéraux, régionaux et multilatéraux. Dans le cadre de l'atelier, au cours d'un débat sur les mesures de suivi qui pourraient être prises, l'Association internationale de droit pénal a proposé d'accueillir une réunion intergouvernementale d'experts qui se tiendrait dans les locaux de l'Institut international de hautes études en sciences pénales à Syracuse (Italie) sous l'égide du Service de la prévention du crime et de la justice pénale, en vue d'examiner des recommandations pratiques tendant à renforcer et à promouvoir les mécanismes de coopération internationale (A/CONF.169/16, par. 273 et 286).

2. Dans sa résolution 2, intitulée "Coopération internationale et assistance pratique en vue du renforcement de la primauté du droit : élaboration d'instruments types des Nations Unies", le neuvième Congrès a prié instamment la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale d'envisager, sous réserve que des fonds extrabudgétaires soient disponibles, la réunion d'un groupe intergouvernemental d'experts chargé d'examiner des recommandations pratiques en vue de la poursuite de l'élaboration et de la promotion de mécanismes de coopération internationale, dont des traités types des Nations Unies sur la coopération internationale en matière pénale, ainsi que pour l'élaboration d'une législation type sur l'extradition et les formes connexes de coopération internationale en matière pénale. Le neuvième Congrès a également formulé des recommandations concernant le mandat de ce groupe d'experts à la lumière du débat de l'atelier susmentionné sur l'extradition (A/CONF.169/16, par.1).

3. Sur la recommandation de la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale à sa quatrième session, le Conseil économique et social a adopté la résolution 1995/27 du 24 juillet 1995 sur l'application des résolutions et recommandations du neuvième Congrès. Dans la section I de cette résolution, le Conseil a prié le Secrétaire général de réunir, à l'aide de fonds extrabudgétaires déjà proposés à cette fin et conformément au principe d'une répartition géographique équitable, un groupe intergouvernemental d'experts. En outre, le Conseil a recommandé que le groupe d'experts examine, compte tenu des travaux de l'atelier organisé dans le cadre du neuvième Congrès, les moyens d'accroître l'efficacité des procédures d'extradition et des formes connexes de coopération internationale en matière pénale, en prenant dûment en considération la primauté du droit et la protection des droits de l'homme, y compris, s'il y avait lieu des mesures telles que a) la fourniture d'une assistance technique pour l'élaboration d'accords bilatéraux et multilatéraux fondés sur ces traités types et sur d'autres sources; et b) la rédaction d'une législation ou d'accords types sur la coopération internationale en matière pénale, d'articles nouveaux ou complémentaires dans les traités types existants et d'articles pouvant figurer dans des instruments multilatéraux types. Le Conseil a également recommandé qu'un rapport sur la réunion du groupe d'experts soit soumis à la Commission à sa cinquième session.

4. La présente note contient des informations sur les dispositions prises par le Secrétariat en vue de la réunion du groupe intergouvernemental d'experts et formule, pour examen par la Commission, des propositions pour les travaux du groupe d'experts et les activités destinées à donner effet à la résolution 2 du neuvième Congrès et à la résolution 1995/27 du Conseil.

5. L'Association internationale de droit pénal a proposé de fournir les ressources extrabudgétaires nécessaires pour la réunion du groupe intergouvernemental d'experts. Le Conseil a fait référence à cette proposition dans la section I de sa résolution 1995/27. Le Président de l'Association internationale de droit pénal et de l'Institut international de hautes études en sciences pénales a renouvelé cette offre dans une communication datée du 18 octobre 1995, adressée au Chef du service de la prévention du crime et de la justice pénale, et dans laquelle il suggérait de tenir la réunion du groupe d'experts à Syracuse (Italie) dans les locaux de l'Institut.

6. En vue de la présentation d'un rapport à la Commission, à sa cinquième session, conformément à la demande du Conseil, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale[Le Service de la prévention du crime et de la justice pénale a été érigé en division, en application de la résolution 50/214 de l'Assemblée générale datée du 23 décembre 1995.] a engagé, en décembre 1995, des consultations officieuses avec le Président de l'Institut, qui représentait également l'Association internationale de droit pénal. Ces consultations ont eu lieu avec la participation de représentants de plusieurs Etats Membres qui avaient exprimé ou manifesté un vif intérêt pour la question au cours du neuvième Congrès et de la quatrième session de la Commission. L'Institut interrégional de recherche des Nations Unies sur la criminalité et la justice y a également participé. La Division de la prévention du crime et de la justice pénale s'est félicitée de la possibilité qui s'offrait d'examiner aussi bien les dispositions de fond que les arrangements organisationnels nécessaires pour tenir la réunion du groupe intergouvernemental d'experts à une date qui permettrait de soumettre le rapport de cette réunion à la Commission à sa cinquième session.

7. Les questions à examiner portaient notamment sur la dimension et la composition du groupe d'experts et son mandat, compte tenu de la résolution 1995/27 du Conseil et de la résolution 2 du neuvième Congrès. Un autre point essentiel était de déterminer si les ressources dégagées par l'Institut international de hautes études en sciences pénales et l'Association internationale de droit pénal en vue de la réunion du groupe d'experts étaient suffisantes pour garantir une bonne préparation de la réunion, fournir à celle-ci les services nécessaires et assurer la participation d'experts des pays en développement.

8. En ce qui concerne la composition du groupe d'experts, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale a souligné la nécessité de fournir aux experts des pays en développement et des pays à économie en transition une aide par voie de prise en charge des frais de voyage et de séjour. L'expérience avait démontré qu'à défaut d'une telle aide, la participation de ces pays tendait à être extrêmement limitée voire, dans nombre de cas, impossible. Outre la nécessité de répondre aux voeux du Conseil qui avait prié le Secrétaire général d'appliquer le principe d'une répartition géographique équitable, une participation large des pays en développement et des pays à économie en transition et l'expérience qu'ils avaient acquise présenteraient un grand intérêt pour les travaux du groupe d'experts. De plus, les recommandations que le groupe d'experts avait été chargé de formuler à l'attention de la Commission ne prendraient pas suffisamment en considération toutes les questions pertinentes si les préoccupations des pays en développement et des pays à économie en transition n'y trouvaient pas leur expression.

9. La Division a par ailleurs souligné la nécessité d'assurer des services d'interprétation simultanée dans au moins trois langues (anglais, espagnol et français), au cours de la réunion du groupe d'experts. Ces services permettraient aux experts de participer et de contribuer pleinement aux débats, compte tenu notamment de leur caractère technique et des problèmes liés à la pratique extraditionnelle.

10. Le Président de l'Institut international de hautes études en sciences pénales a indiqué que ces questions retiendraient dûment l'attention lors de la planification de la réunion du groupe d'experts. L'Institut se proposait, conformément à sa pratique habituelle en matière d'organisation de réunions ou de cours de formation, de prendre à sa charge les frais de séjour des participants des pays en développement. Aussi a-t-il été convenu que l'Institut et l'Association internationale de droit pénal s'emploieraient à dégager les ressources nécessaires pour couvrir les frais de voyage normaux d'un nombre maximum de dix experts de pays en développement et de pays à économie en transition et assurer des services d'interprétation vers l'anglais, l'espagnol et le français. Dans le cadre des consultations, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale a exhorté les Etats Membres qui participaient aux consultations à faciliter, par des contributions volontaires, la constitution et le fonctionnement du groupe d'experts et un suivi approprié de ses travaux.

11. Tous les participants aux consultations tenaient à faire en sorte que le rapport à l'attention de la Commission permette de donner plus facilement suite à la section I de la résolution 1995/27 du Conseil économique et social. Il a été souligné qu'il importait aussi de veiller à ce que l'intérêt que l'atelier sur l'extradition, tenu dans le cadre du neuvième Congrès, présentait pour la coopération technique, soit entretenu et maximisé, conformément aux voeux des Etats Membres, dans la perspective de la structure nouvelle des congrès quinquennaux pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, et à ce que l'accent correspondant soit mis sur l'organisation d'ateliers, comme l'avaient demandé l'Assemblée générale dans sa résolution 46/152 et le Conseil dans ses résolutions 1993/32 et 1994/19, section II. Dans le cadre des consultations engagées par la Division, il a été décidé que le groupe d'experts serait composé de 25 personnes au plus. Ce serait là un nombre suffisant pour garantir la participation d'experts de toutes les régions tout en favorisant les discussions de fond ainsi que l'échange d'informations et de connaissances. De ce fait, l'on parviendrait mieux à formuler des conclusions et des recommandations qui marqueraient un progrès en ce qu'elles tendraient à intensifier la coopération internationale en matière pénale. De par sa dimension limitée, le groupe d'experts pourrait aussi contribuer à renforcer l'intérêt que présentait pour la coopération technique le suivi de l'atelier tenu dans le cadre du neuvième Congrès. La Division a estimé qu'outre les fonctions que lui assignait son mandat, le groupe d'experts devrait centrer son attention sur la définition d'un cadre pour l'élaboration de manuels de formation à la pratique extraditionnelle, susceptibles d'être utilisés dans les cours de formation destinés au personnel de la justice pénale des pays en développement et des pays à économie en transition. Le Président de l'Institut international de hautes études en sciences pénales avait indiqué que l'Institut entendait accueillir et organiser de tels cours de formation en liaison avec la Division.

12. Dans le cadre des consultations officieuses, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale a appelé l'attention sur le fait que la résolution 1995/27, section I, du Conseil et la résolution 2 du neuvième Congrès témoignaient de la préférence des Etats Membres pour une approche intégrée de la question générale des instruments et modalités de coopération internationale. Mais à l'évidence, un même groupe d'experts, se réunissant pendant une période limitée, était difficilement à même de formuler des recommandations concrètes couvrant le large éventail de questions liées à toutes les formes de coopération internationale en matière pénale. Cette conclusion s'imposait d'autant plus qu'on se rendait compte de l'évolution constante et rapide des besoins des Etats confrontés à des formes nouvelles et complexes d'activité criminelle. Aussi les participants sont-ils convenus que les travaux du groupe d'experts seraient plus rentables s'ils étaient concentrés sur l'extradition, qui constituait un vaste sujet en elle-même. D'autres mécanismes de coopération internationale, tels que l'entraide en matière pénale et le renvoi devant une autre juridiction, demanderaient à être examinés séparément. Il a été décidé que l'Institut international de hautes études en sciences pénales, l'Association internationale de droit pénal et les Etats Membres intéressés s'emploieraient à dégager les ressources nécessaires pour la convocation d'une réunion ultérieure d'un groupe d'experts qui serait chargé d'examiner ces questions et de formuler des recommandations en application de la section I de la résolution 1995/27 du Conseil.

13. Les participants sont tombés d'accord sur le fait que le moyen le plus pratique de mettre en oeuvre la résolution 1995/27, section I, du Conseil et la résolution 2 du neuvième Congrès consisterait à tenir une réunion de quatre jours du groupe d'experts. Pour commencer, deux jours et demi seraient consacrés à la définition des problèmes courants dans la pratique de l'extradition ainsi qu'à l'identification et la recommandation de moyens d'améliorer cette pratique tout en veillant à la primauté du droit et à la protection des droits de l'homme. Cette partie de la réunion comporterait aussi un débat sur l'élaboration d'une législation ou d'accords types en matière d'extradition, d'articles nouveaux ou complémentaires du traité type d'extradition (annexe de la résolution 45/116 de l'Assemblée générale datée du 14 décembre 1990) et d'articles en vue d'éventuels instruments multilatéraux types. Le lendemain, le groupe d'experts se concentrerait sur des mécanismes et matériaux de formation et d'assistance technique en vue de relever le niveau de la pratique extraditionnelle et mettre en oeuvre les recommandations adoptées par le groupe. La dernière demi-journée serait consacrée à la formulation et l'approbation du rapport du groupe d'experts, qui serait établi par la Division de la prévention du crime et la justice pénale et soumis à la Commission à sa sixième session pour qu'elle l'examine et y donne suite.

14. Il a été décidé qu'aux fins d'un débat bien circonscrit les experts seraient priés d'établir et de présenter à la réunion des exposés des difficultés auxquelles les Etats se heurtaient dans la pratique de l'extradition, telles que la négociation de conventions, les procédures d'arrestation provisoire, les documents, les niveaux de preuve exigés, la double incrimination et la règle de la spécialité. Ces exposés auraient l'avantage de susciter un débat plus approfondi et plus concluant sur les difficultés auxquelles les Etats des diverses régions étaient confrontés dans la pratique de l'extradition, et faciliteraient la formulation de recommandations tendant à y remédier.

15. Pour la Division de la prévention du crime et de la justice pénale, la réunion du groupe d'experts était l'une des activités du Programme des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale qu'il y avait tout intérêt à mener en liaison avec l'Institut interrégional de recherche des Nations Unies sur la criminalité et la justice et les autres instituts formant le réseau du programme, compte tenu notamment de leur participation active à l'organisation et la convocation des ateliers dans le cadre du neuvième Congrès. Aussi a-t-il été décidé qu'il convenait de maintenir la participation des instituts qui, à cette fin, seraient priés par l'Institut interrégional de recherche des Nations Unies sur la criminalité et la justice de fournir des renseignements sur les experts en matière d'extradition de leurs régions en vue de faciliter le processus de sélection qui serait engagé par la Division.

16. Dans le cadre des consultations officieuses, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale a appelé l'attention sur le fait que le Conseil, dans la section I de sa résolution 1995/27, avait recommandé qu'un rapport sur la convocation du groupe d'experts soit soumis à la Commission à sa cinquième session. En conséquence, la Division priait instamment l'Institut international de hautes études en sciences pénales et les autres participants aux consultations de faire en sorte que la réunion du groupe d'experts puisse être tenue avant la cinquième session de la Commission. Dans le débat qui s'est ensuivi, les participants ont généralement estimé que certaines des conditions préalables à l'élaboration d'un rapport de haute qualité qu'il appartiendrait à la Commission d'examiner ne pourraient être remplies dans le délai disponible. De plus, certaines questions soulevées par la Division, s'agissant notamment de dégager les ressources nécessaires pour faciliter la participation d'experts des pays en développement et des pays à économie en transition, demandaient de toute évidence à être étudiées et élucidées plus avant. Le processus de sélection et d'invitation présupposerait un tel éclaircissement. En conséquence, vu l'intérêt qu'il y avait à réunir un groupe d'experts de haut niveau, dont les calendriers exigeraient qu'on les avise longtemps à l'avance, et vu la tenue de plusieurs manifestations internationales qui auraient pour effet de réduire la capacité d'accueil de l'Institut international de hautes études en sciences pénales, les participants ont conclu à l'impossibilité de tenir la réunion du groupe d'experts avant la cinquième session de la Commission. Aussi a-t-il été décidé qu'il convenait de tenir cette réunion après la cinquième session de la Commission, si possible au début de juillet 1996, en vue de la présentation du rapport du groupe d'experts à la Commission à sa sixième session.

17. Pendant la quatrième Conférence mondiale sur la prévention du crime et la justice pénale, tenue à Bangkok du 15 au 17 novembre 1995, la Fondation asiatique pour la prévention du crime a décidé, entre autres, de créer un groupe de travail chargé d'étudier les questions de l'extradition et de l'entraide judiciaire en Asie et dans le Pacifique, en tenant compte de l'expérience acquise aux niveaux régional et international. Ce groupe de travail doit s'employer avant tout à : a) étudier les dispositions bilatérales actuelles en matière d'extradition et d'entraide judiciaire dans la région; b) évaluer l'adéquation des législations et réglementations en vigueur et concevoir des arrangements plus modernes et plus pratiques tenant compte des besoins nouveaux des pays de la région, ainsi que de l'évolution récente du droit pénal international et c) examiner les possibilités d'élaboration d'une convention sur l'extradition et l'entraide judiciaire dans le domaine pénal pour la région de l'Asie et du Pacifique afin de faire progresser la pratique et d'obtenir de meilleurs résultats dans ce domaine, en prenant en considération les diverses normes, lignes directrices et traités types des Nations Unies sur la question. La Fondation asiatique pour la prévention du crime a demandé à l'Institut pour la prévention du crime et le traitement des délinquants en Asie et en Extrême-Orient de fournir un appui fonctionnel et de coopérer pour permettre au groupe de travail de remplir sa tâche. Ce dernier doit présenter son rapport à la cinquième Conférence mondiale sur la prévention du crime et la justice pénale, qui doit se tenir vers la fin de 1996. Pour l'aider dans ses travaux, un questionnaire demandant des informations sur la pratique en matière d'extradition et d'entraide judiciaire a été mis au point et envoyé aux pays de la région.

18. Avec l'aide précieuse des Ministères australien et canadien de la justice, de l'Institut interrégional de recherche des Nations Unies sur la criminalité et la justice et de l'Institut international de hautes études en sciences pénales, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale avaient élaboré des projets de manuels sur le traité type d'extradition et le traité type d'entraide judiciaire en matière pénale (résolution 45/117 de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1990, annexe). Ces projets ont été présentés, pour observations, à la réunion spéciale d'experts sur l'adoption de dispositions législatives pour encourager le recours aux traités types, qui s'est tenue à Vienne du 18 au 21 octobre 1993, et à la Conférence du Secrétariat du Commonwealth sur l'entraide juridique, qui s'est tenue à Oxford (Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord) du 5 au 9 septembre 1994 et qui a été coparrainée par le Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues et l'Institut interrégional de recherche des Nations Unies sur la criminalité et la justice. Après incorporation des observations formulées par les participants à ces manifestations et des précieux apports de nombreux pays et experts du monde entier, les manuels ont été finalisés et publiés dans la Revue internationale de politique criminelle (N 45 et 46). Ces ouvrages, qui visent à aider les Etats Membres à utiliser et appliquer les deux traités types, comprennent, pour chacun des articles, un commentaire qui traite également des textes législatifs qui pourraient être nécessaires pour faire appliquer les dispositions pertinentes. La Division a reçu des renseignements concernant le recours croissant des Etats Membres aux traités types dans les négociations bilatérales et multilatérales. Cette évolution se reflète aussi dans l'augmentation du nombre de demandes de services consultatifs et d'autres services d'aide pratique concernant la coopération bilatérale ou multilatérale dans le domaine pénal adressées par les Etats Membres à la Division. A cet égard, il convient de rappeler que la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest s'est référée à ces traités types lors de l'établissement de sa convention d'entraide en matière pénale et a reçu une assistance technique directe de la Division pour l'élaboration de cette convention.

19. Le rapport de la réunion spéciale d'experts sur l'adoption de dispositions législatives pour encourager le recours aux traités types (E/CN.15/1994/4/Add.1), présenté à la Commission à sa troisième session, comprenait des recommandations détaillées qui pourraient constituer une base utile pour les travaux du groupe intergouvernemental d'experts qui doit être convoqué, conformément à la section I de la résolution 1995/27 du Conseil. La Commission sera saisie de ce rapport à sa cinquième session.

20. La Division de la prévention du crime et de la justice pénale continuera de s'employer à clarifier les points susmentionnés, condition préalable à la convocation du groupe intergouvernemental d'experts. Une des principales questions demeure la disponibilité de ressources extrabudgétaires pour permettre la participation d'experts de pays en développement et de pays à économie en transition et la fourniture de services adéquats à la réunion. Compte tenu de l'accord conclu pendant les consultations officieuses selon lequel le groupe d'experts devrait se concentrer sur l'extradition, il convient également de savoir si des ressources extrabudgétaires seront disponibles pour organiser une autre réunion d'experts visant à traiter de l'entraide dans le domaine pénal et d'autres formes de coopération internationale, en vue d'appliquer pleinement la section I de la résolution 1995/27 du Conseil et la résolution 2 du neuvième Congrès.

21. Il est important d'assurer un suivi approprié de l'atelier sur l'extradition et la coopération internationale organisé pendant le neuvième Congrès en insistant sur son utilité pour la coopération technique et en renforçant au maximum cette dernière. Le groupe d'experts pourrait faire oeuvre utile à cet égard en définissant les grandes lignes de manuels de formation qui pourraient être utilisés dans des cours de formation à l'intention du personnel de la justice pénale des pays en développement et des pays à économie en transition. Ces manuels pourraient être conçus pour différents groupes de fonctionnaires ou pour des représentants des pouvoirs publics participant à la négociation de traités bilatéraux ou multilatéraux ou chargés de l'application de ces traités. Ils pourraient compléter ceux qui ont déjà été élaborés et publiés par la Division, formant ainsi un ensemble complet, y compris des lignes directrices ou des modèles pour les textes d'application. Leur élaboration et l'organisation de cours de formation exigeront cependant des ressources extrabudgétaires.

22. La Commission souhaitera peut-être encourager les Etats Membres intéressés à verser des contributions volontaires permettant à la Division de convoquer le groupe intergouvernemental d'experts et d'appliquer pleinement la section I de la résolution 1995/27 du Conseil ainsi que d'élaborer les manuels susmentionnés et d'organiser des cours de formation sur l'amélioration de la pratique en matière d'extradition et pour d'autres formes de coopération internationale dans le domaine pénal.

23. La Commission souhaitera peut-être examiner également les recommandations de la réunion spéciale d'experts sur l'adoption de dispositions législatives pour encourager le recours aux traités types à la lumière a) des échanges de vues à l'atelier sur l'extradition et la coopération internationale, tenu pendant le neuvième Congrès et b) de la section I de la résolution 1995/27 du Conseil.

24. Etant donné la nature intergouvernementale du groupe d'experts, conformément à la section I de la résolution 1995/27 du Conseil, la Commission souhaitera peut-être encourager les Etats Membres intéressés à proposer la candidature d'experts en vue de faciliter la sélection finale pour la Division de la prévention du crime et de la justice pénale des membres du groupe.

25. Les travaux que doit entreprendre le groupe de travail de la Fondation asiatique pour la prévention du crime sur l'extradition et l'entraide judiciaire, ainsi que les informations sur ces questions collectées auprès des pays d'Asie et du Pacifique seront utiles au groupe d'experts pour ses travaux et à la Division de la prévention du crime et de la justice pénale pour la collecte et la diffusion d'informations. La Commission souhaitera peut-être encourager la Fondation asiatique pour la prévention du crime à collaborer étroitement avec la Division dans ce domaine. En outre, la Commission souhaitera peut-être promouvoir la coordination des activités de la Fondation concernant l'extradition et l'entraide judiciaire avec celle du groupe d'experts, but que l'on atteindrait plus facilement en encourageant chacun à participer aux réunions de l'autre.

Publication des Nations Unies, numéro de vente : F.96.IV.2.