Distr. GENERAL
E/CN.15/1996/10
12 de abril de 1996
ESPAÑOL
Original : INGLÉS
COMISIÓN DE PREVENCIÓN DEL DELITO
Y JUSTICIA PENAL
Quinto período de sesiones
Viena, 21 a 31 de mayo de 1996
Tema 3 del programa provisional *
El presente informe ofrece un panorama general de algunas actividades realizadas por los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales con respecto a la eliminación de la violencia contra los niños cometida por turistas en el contexto de la prostitución infantil. Contiene también un resumen de las opiniones expresadas por los Estados Miembros acerca de la elaboración de una convención sobre la trata ilegal de niños. Diecisiete Estados apoyaron la elaboración de dicha convención. Uno consideró que ese ejercicio no sería fructífero. Un enfoque mundial amplio para combatir la trata ilegal de niños requiere más información sobre este fenómeno, por ejemplo, el número aproximado de niños afectados y las rutas que se usan para dicho tráfico.
El presente informe esboza también posibles formas de elaborar un programa de acción para promover la utilización y aplicación efectivas de reglas y normas internacionales en materia de justicia de menores. Esto entrañaría la elaboración de un inventario de las necesidades actuales de los Estados Miembros, así como de los proyectos ejecutados o previstos por los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y los organismos a nivel regional e internacional. Entrañaría también el establecimiento de un mecanismo para preparar y ejecutar proyectos de asistencia técnica en el campo de la justicia de menores, en cooperación con el Comité de los Derechos del Niño, el Centro de Derechos Humanos, la División de Prevención del Delito y Justicia Penal, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y posibles organismos donantes. Dicho mecanismo debería colocar a la comunidad internacional en condiciones de responder adecuadamente a las peticiones de asistencia de los Estados Miembros para la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño y otras reglas y normas internacionales en materia de justicia de menores.
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[* E/CN.15/1996/1.]
V.96-82278 (EX)
Párrafos, Página
INTRODUCCIÓN 1 - 5, 2
I. INICIATIVAS PARA COMBATIR LA VIOLENCIA CONTRA LOS NIÑOS 6 - 9, 3
II. OPINIONES DE LOS ESTADOS MIEMBROS ACERCA DE LA
ELABORACIÓN DE UNA CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE
LA TRATA ILEGAL DE NIÑOS 10 - 26, 4
III. FORMULACIÓN DE UN PROGRAMA DE ACCIÓN PARA PROMOVER LA
UTILIZACIÓN Y APLICACIÓN EFECTIVAS DE LAS REGLAS Y NORMAS
INTERNACIONALES EN MATERIA DE JUSTICIA DE MENORES 27 - 29, 8
A. Antecedentes y justificación 30 - 32, 8
B. Meta y objetivo 33 - 36, 9
C. Elementos principales del programa de acción 37 - 40, 10
D. Formas de elaborar y ensayar el programa de acción 41 - 45, 11
IV. MEDIDAS CUYA ADOPCIÓN SE PIDE A LA COMISIÓN 46 - 47, 11
1. La Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal, en su tercer período de sesiones, aprobó la resolución 3/1 sobre la violencia contra la mujer y el niño. De conformidad con una petición hecha en esa resolución, el Secretario General presentó a la Comisión, en su cuarto período de sesiones, un informe sobre las actividades de los órganos e instituciones de las Naciones Unidas relativas a la cuestión de violencia contra la mujer y el niño (E/CN.15/1995/5).
2. Por recomendación de la Comisión en su cuarto período de sesiones, el Consejo Económico y Social aprobó la resolución 1995/27. En la sección IV de esa resolución, el Consejo decidió que la eliminación de la violencia contra los niños debía considerarse en el marco del tema prioritario, "La prevención de la delincuencia en zonas urbanas y de la delincuencia juvenil y de carácter violento", del programa de las Naciones Unidas de prevención del delito y justicia penal en el bienio 1996-1997. Decidió también que el grupo de trabajo abierto a la participación general del período de sesiones de la Comisión, en su quinto período de sesiones, preparara y emprendiera actividades prácticas, incluidos servicios de información, investigación y asesoramiento, con el objetivo de prevenir y erradicar la violencia contra los niños.
3. También en su resolución 1995/27, sección IV, el Consejo pidió al Secretario General que iniciara el proceso de recabar las opiniones de los Estados Miembros sobre la elaboración de una convención internacional sobre la trata ilegal de niños, en la que pudieran incorporarse los elementos necesarios para luchar con eficacia contra esa forma de delincuencia transnacional organizada.
4. El Consejo, también en su resolución 1995/27, sección IV, invitó al Secretario General a que estudiara los medios de elaborar un programa de acción encaminado a promover la utilización y aplicación eficaces de los instrumentos pertinentes en materia de justicia de menores y pidió al Secretario General que presentara un informe al respecto a la Comisión en su quinto período de sesiones.
5. El presente informe contiene información sobre medidas tomadas recientemente para combatir la violencia contra los niños. Se resumen las respuestas recibidas de varios gobiernos sobre la elaboración de una convención internacional relativa a la trata ilegal de niños. Se hacen sugerencias sobre modalidades que se podrían tener en cuenta para la elaboración de un programa de acción encaminado a promover la utilización y aplicación efectivas de las reglas y normas pertinentes de las Naciones Unidas en materia de justicia de menores. Las sugerencias que se hacen en el informe acerca de la elaboración de un programa de acción se basan, entre otras cosas, en los resultados de la reunión preparatoria para desarrollar una estrategia internacional integrada, celebrada en Viena los días 12 y 13 de enero de 1996. Esa reunión fue organizada con el apoyo del gobierno de Austria.
6. Uno de los campos más perjudiciales para los niños, en el que éstos se pueden ver sometidos a violencia tanto física como mental, es la prostitución infantil. Se ha estimado que en todo el mundo un millón de niños han sido obligados a prostituirse. El turismo sexual es considerado un importante factor que contribuye a esta situación. Actualmente representa sólo una fracción de la prostitución general de los niños; no obstante, en varios países los beneficios ilícitos que se pueden obtener del turismo sexual atraen cada vez más la atención de grupos de delincuencia organizada. La prevención de la violencia contra los niños cometida en el contexto de la prostitución infantil ha pasado a ser una cuestión que causa gran preocupación en el plano internacional. El Consejo, en su resolución 1995/27, sección IV, pidió al Secretario General que, con sujeción a la disponibilidad de fondos extrapresupuestarios, organizara una reunión de un grupo de expertos sobre la prevención de la explotación sexual de niños con fines comerciales en el contexto de los viajes internacionales (turismo sexual). El gobierno de Alemania organizó una reunión en Bonn, del 22 al 24 de noviembre de 1995, en la que participaron agentes de policía, fiscales y jueces de Alemania, Dinamarca, Filipinas, Sri Lanka, Suecia y Tailandia, para examinar posibles formas de reforzar la cooperación y la asistencia mutua a fin de asegurar que los turistas que abusen sexualmente o exploten a niños en países distintos de los suyos sean sometidos a la justicia. En la reunión se establecieron contactos informales para apoyar en el futuro la cooperación entre los diversos organismos de los países participantes.
7. Además, la Organización Internacional de Policía Criminal (OIPC/Interpol) y la Asociación para Acabar con la Prostitución Infantil en el Turismo Asiático, una organización no gubernamental, organizaron una reunión con encargados de adoptar decisiones de varios países de Asia y Europa, que se celebró en Bangkok del 17 al 19 de enero de 1996. La reunión elaboró estrategias de cooperación concretas para realizar actividades de investigación y enjuiciamiento más eficaces en los casos de abusos de niños en que participen turistas sexuales.
8. La Comisión de Derechos Humanos, en su resolución 1995/78, decidió que su grupo de trabajo abierto que se reuniría entre períodos de sesiones para elaborar las directrices de un posible proyecto de protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, así como las medidas básicas necesarias para prevenir y erradicar esas actividades, elaborara, como cuestión prioritaria y en estrecha cooperación con la Relatora Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía y el Comité de los Derechos del Niño, un proyecto de protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a esta cuestión. El grupo de trabajo se reunió del 29 de enero al 9 de febrero de 1996 y el 22 de marzo de 1996. En el informe del grupo de trabajo sobre esta cuestión (E/CN.4/1996/101) figuran las propuestas para un proyecto de protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, así como las medidas básicas necesarias para su erradicación. El grupo de trabajo examinó las siguientes partes del proyecto de protocolo facultativo: introducción, definiciones; aplicación de los instrumentos pertinentes (preámbulo); sanciones, compensación y protección de los niños; cooperación y coordinación internacionales; asistencia y rehabilitación; información, educación y participación; y otros asuntos. La última versión del texto del proyecto de protocolo facultativo se pondrá a disposición de las partes interesadas en el quinto período de sesiones de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal.
9. El Gobierno sueco será anfitrión del Congreso mundial sobre la explotación sexual comercial de la infancia, que se celebrará en Estocolmo del 26 al 31 de agosto de 1996. El Congreso mundial examinará nueve temas especializados: la reforma de la legislación y la aplicación de las leyes; el explotador sexual; la utilización de niños en la pornografía; la prevención y la rehabilitación psicológica; cuestiones de salud; la educación y la capacitación; el turismo y la explotación sexual; la ética de los medios de información; y los valores humanos. En el Congreso mundial se examinarán una declaración política y un plan de acción; la declaración estará dirigida a los gobiernos y el plan de acción a todos los sectores de la sociedad.
10. De conformidad con lo dispuesto en la resolución 3/2 de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal, titulada "Tráfico Internacional de Menores", se presentó a la Comisión, en su cuarto período de sesiones, un informe sobre la situación mundial del tráfico internacional de menores (E/CN.15/1995/4), preparado por el Instituto Latinoamericano para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente. La conclusión del informe era que el tráfico internacional de menores constituía un delito penal grave cometido principalmente por organizaciones delictivas con vinculaciones internacionales. El informe destacaba que el problema debía encararse con medidas que incluyeran el enjuiciamiento penal y que sólo las actividades concertadas por parte de la comunidad internacional podrían ser efectivas para combatir dichos delitos. Señaló que no se habían realizado estudios sistemáticos a nivel internacional sobre el problema de la venta y el tráfico de niños y jóvenes, con excepción de los informes de los relatores especiales designados por la Comisión de Derechos Humanos. Se habían hecho algunos progresos en esa esfera, aunque la maquinaria del tráfico y venta de niños todavía no estaba suficientemente controlada. La trata de niños y adolescentes se producía, esencialmente, porque había intermediarios que obtenían considerables beneficios financieros de dicha actividad delictiva; esto a su vez era posible dada la existencia de una demanda apoyada por una capacidad económica suficiente para permitir la existencia de un mercado. Las actividades lucrativas de los intermediarios debían ser tipificadas como delito y se debían imponer sanciones adecuadas a los mismos (E/CN.15/1995/4, párrs. 70, 72 y 73).
11. El Noveno Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en El Cairo del 29 de abril al 8 de mayo de 1995, invitó en su resolución 7 1 a la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal a que iniciara el proceso de recabar las opiniones de los Estados sobre la elaboración de una convención internacional sobre la trata ilegal de niños, en la que pudieran incorporarse los elementos necesarios para combatir efectivamente esa forma de delincuencia transnacional organizada. Posteriormente, el Consejo Económico y Social, en la sección IV de su resolución 1995/27, pidió al Secretario General que iniciara ese proceso. En conformidad con esa petición, el Secretario General envió el 31 de enero de 1996 una nota verbal a los gobiernos de los Estados Miembros, pidiéndoles que comunicaran a la División de Prevención del Delito y Justicia Penal sus opiniones al respecto.
12. Al 24 de abril de 1996, la Secretaría había recibido respuestas de 18 Estados. Alemania, Argentina, Australia, Austria, Cuba, Eslovenia, Estonia, Guatemala, Jordania, Luxemburgo, Noruega, Panamá, Polonia, Qatar, Santa Sede, Túnez y Turquía se manifestaron en principio en favor de la elaboración de dicha convención; el Japón, por su parte, planteó algunas cuestiones relativas a su posible superposición con otros instrumentos internacionales pertinentes. Algunos Estados dieron explicaciones sobre sus opiniones en forma detallada e hicieron sugerencias concretas sobre el posible contenido de dicha convención. Esas opiniones y sugerencias se resumen a continuación.
13. La Argentina expresó su apoyo a la concertación de un acuerdo sobre la prevención del tráfico internacional de menores a fin de combatir efectivamente esa forma de delincuencia organizada. Señaló que el tráfico internacional de niños viola la Convención sobre los Derechos del Niño (anexo de la resolución 44/25 de la Asamblea General). La Argentina se refirió también a la resolución 3/2 de la Comisión, relativa al tráfico internacional de menores, y a la sección IV de la resolución 1995/27 del Consejo Económico y Social. Toda futura convención sobre este tema debería tener en cuenta lo siguiente, sobre la base de la Convención Interamericana sobre el Tráfico Internacional de Menores, adoptada en la Quinta Conferencia Interamericana Especializada en Derecho Internacional Privado, celebrada en Ciudad de México en marzo de 1994:
a) La Convención debería tener un preámbulo o parte introductoria que incluyera la reafirmación de los derechos básicos inherentes de los niños y el compromiso de los Estados Miembros de establecer un sistema penal que proteja de la mejor manera posible sus intereses. Debe incluir otra parte dedicada a los objetivos, y una tercera parte en la que se establezcan los aspectos penales;
b) Los Estados partes deben acordar definiciones sobre los conceptos jurídicos de "menor", "tráfico" o "trata", "sustracción" y "retención". El acuerdo sobre dichas definiciones es una condición esencial para asegurar la eficacia de una convención para la prevención y sanción de esos actos ilícitos;
c) En cuanto a los aspectos penales en sentido estricto, se debe establecer un modelo relativo a la sustracción de menores (sólo cuando se relacione con un acto de tráfico) y el tráfico internacional de menores concebido como una actividad ilícita, impulsada por motivos de lucro u otros fines ilícitos. Dicho modelo debe abarcar el intento de cometer dichos actos y debe describir las circunstancias que pueden atenuar o agravar la responsabilidad penal. Debe establecer también una norma general sobre los elementos de coautoría y participación, incluida la instigación y el encubrimiento de dichos actos. Desde un punto de vista político-penal, sería conveniente prever una excusa absolutoria cuando los padres biológicos comuniquen el acto o colaboren en la investigación. Esta podría ser una forma de evitar que la penalización de todos los involucrados en el hecho se convierta en un obstáculo a la investigación y la comunicación de información;
d) Toda convención sobre este tema debe incluir un régimen de cooperación y asistencia técnica (incluido el intercambio de información) y normas mínimas sobre extradición, específicamente relacionadas con esos casos. A tal fin, la propia convención debe constituir una base jurídica suficiente para proceder a la extradición, a fin de cubrir esa laguna cuando no existan tratados de extradición apropiados.
14. Australia apoyó en principio la elaboración de una convención internacional sobre la trata ilegal de menores. Con respecto al grupo de trabajo de composición abierta entre períodos de sesiones para la elaboración de un proyecto de protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía (E/CN.4/1995/95) y al proyecto de declaración y al proyecto de directrices para la acción que se habrán de examinar en agosto de 1996 en el Congreso mundial sobre la explotación sexual comercial de la infancia, Australia opinó que no debía haber ninguna incoherencia entre una nueva convención internacional sobre la trata ilegal de niños y otros instrumentos de las Naciones Unidas. Refiriéndose a las deliberaciones en curso en la comunidad internacional sobre la posibilidad de elaborar una nueva convención sobre la prevención de la trata de mujeres, Australia declaró que, a su juicio, el Convenio para la represión de la trata de personas y la explotación de la prostitución ajena (anexo de la resolución 317 (IV) de la Asamblea General) era obsoleto y moralista, ya que no hacía ninguna distinción entre la prostitución voluntaria y la forzada. Australia opinó que quizá debiera examinarse la forma de asegurar un enfoque coordinado para impedir la trata de todas las personas, particularmente los niños y las mujeres.
15. El Ministerio Federal de Justicia de Austria apoyó en principio la idea de adoptar medidas internacionales contra esta forma de delincuencia transnacional organizada. Ahora bien, la experiencia había demostrado que la preparación de dicha convención, y su aplicación, requerían un tiempo considerable. Austria consideró que esta cuestión no era de urgencia inmediata para su país, ya que las autoridades austríacas no tenían conocimiento de actividades de trata ilegal de niños; no existía ninguna disposición penal específica relativa a la trata de niños.
16. Estonia reconoció la necesidad de elaborar una convención internacional sobre la trata ilegal de niños y sus autoridades competentes estaban dispuestas a prestar asistencia a este respecto.
17. El Gobierno de Alemania consideró que la lucha contra la trata ilegal de niños era una cuestión de la máxima importancia. La idea de elaborar una convención internacional sobre la trata ilegal de niños debía ser examinada más a fondo, teniendo en cuenta las convenciones existentes en esta esfera específica, que ya proporcionaban un marco jurídico amplio (por ejemplo, el Convenio para la Represión de la Trata de Mujeres y Niños, concertado en Ginebra el 30 de septiembre de 1921, y enmendado por el Protocolo firmado en Lake Success, Nueva York, el 12 de noviembre de 1947) 2. El Gobierno alemán opinó que las deliberaciones debían, por lo tanto, concentrarse en eliminar las lagunas que pudieran existir mediante la concertación de un instrumento internacional.
18. El Gobierno de Guatemala apoyó la elaboración de una convención internacional sobre la trata ilegal de niños. Dicha convención proporcionaría a los Estados un instrumento jurídico valioso para aplicar eficazmente políticas internacionales de lucha contra esa forma de delincuencia nacional e internacional.
19. La Santa Sede se manifestó a favor de la elaboración de una convención sobre la trata de niños. Esta actividad reflejaba situaciones de pobreza y abandono, las cuales solían emanar de los problemas sociales y económicos de las familias, tales como el desempleo generalizado, el escaso apoyo estatal para las familias grandes o las familias con ingresos bajos; los jóvenes que abandonaban la escuela debido a problemas financieros de sus familias, las deudas contraídas por las familias con usureros y con organizaciones delictivas que se pagaban con trabajo ilícito o actividades ilícitas que involucraban a menores, y la degradación social y moral de los suburbios. Junto con las medidas de represión se debían aplicar medidas de prevención concebidas para mejorar la situación social y económica de las familias, la calidad de vida de los niños y la mentalidad y la cultura de los habitantes de suburbios decadentes. Por otra parte, se debían formular programas de reconstrucción de suburbios, además de programas de rehabilitación y reintegración social de los menores que ya hubieran entrado en el ciclo de la prostitución, el tráfico de drogas o la delincuencia organizada.
20. El Japón consideró que la elaboración de una convención internacional sobre la trata ilegal de menores no sería fructífera. A su juicio, la elaboración de dicha convención se sobrepondría innecesariamente a instrumentos internacionales pertinentes ya existentes acerca de esta cuestión, incluida la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (anexo de la resolución 34/180 de la Asamblea General), el Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena y el Convenio internacional para la represión de la trata de blancas y su Protocolo 3. Además, un grupo de trabajo establecido bajo la égida de la Comisión de Derechos Humanos estaba elaborando un proyecto de protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía (véase el párrafo 8, supra). El Japón sugirió que los Estados que sostuvieran la opinión de que algunas disposiciones del Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena y del Convenio internacional para la represión de la trata de blancas no fueran ya apropiadas para satisfacer las necesidades de la sociedad internacional moderna, especificaran cuáles de esas disposiciones debían actualizarse.
21. Noruega declaró que una convención de ese tipo debía ir más allá de los convenios internacionales existentes en esta esfera, como el Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena. Noruega dijo también que debía prestarse la debida atención al hecho que la trata de niños era por lo general un delito que se cometía por motivos económicos y que debía ser considerado como tal. Era importante tener presente que la trata de niños solía estar vinculada a otras formas de delitos graves. Teniendo en cuenta los aspectos transnacionales y de delincuencia organizada de la trata de niños, era necesario combatir el problema mediante una cooperación efectiva en la que participara la policía.
22. El Gobierno de Panamá señaló que la explotación económica de los niños era un fenómeno creciente, que estaba claramente vinculado a males de la sociedad provenientes del proceso de desarrollo, tales como la pobreza, la delincuencia juvenil y la desintegración social. El Gobierno expresó su voluntad de cooperar en todas las actividades de las Naciones Unidas relativas a la elaboración de una convención sobre la trata ilegal de niños, en la que se incorporaran los elementos necesarios para combatir efectivamente esa nueva forma de delincuencia transnacional organizada.
23. Polonia, apoyando la elaboración de dicha convención, sugirió que se tuvieran en cuenta los instrumentos existentes, sobre todo el Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena y la Convención sobre los Derechos del Niño.
24. Qatar expresó la esperanza de que en una convención de ese tipo se tuvieran en cuenta la Convención sobre los Derechos del Niño, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (las Reglas de Beijing) (anexo de la resolución 40/33 de la Asamblea General) y las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riyad) (anexo de la resolución 45/112 de la Asamblea General) y se aprovecharan las disposiciones pertinentes contenidas en esos instrumentos.
25. Túnez se refirió a la Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud 4, el Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena y la Convención sobre los Derechos del Niño, que disponían que los Estados partes debían adoptar medidas legislativas apropiadas para combatir las prácticas similares a la esclavitud, lo que llevaba implícito la explotación de los niños o de su trabajo. El Gobierno de Túnez dijo que no podía sino apoyar la elaboración de una convención internacional sobre la trata ilegal de niños que contuviera mecanismos eficaces para combatir esa forma de delincuencia transnacional organizada.
26. Turquía señaló que en la legislación de su país no existían disposiciones que se opusieran a la preparación de una convención internacional sobre la trata ilegal de niños y que, por lo tanto, estaba a favor de la elaboración de dicha convención.
27. Desde la celebración del Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente en Ginebra, del 22 de agosto al 3 de setiembre de 1955, los criterios de prevención de la delincuencia de menores, la administración de justicia de menores y la protección de los adolescentes han experimentado una evolución gradual de los conceptos y de la acción bajo la égida de las Naciones Unidas. Se han elaborado tres instrumentos para tratar los principales aspectos de la justicia de menores: las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (las Reglas de Beijing), las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riyad) y las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad (anexo de la resolución 45/113 de la Asamblea General).
28. Tras la reestructuración del programa de las Naciones Unidas de prevención del delito y justicia penal en el período 1991-1992, se ha hecho cada vez más hincapié en la aplicación de las reglas y normas internacionales existentes, así como en la cooperación técnica, a los fines de la prevención del delito y la justicia penal. Numerosos Estados Miembros pidieron a la División de Prevención del Delito y Justicia Penal de la Secretaría que les prestara asistencia técnica para establecer sistemas de justicia de menores o para mejorar sus tribunales de menores, las instalaciones de detención y las políticas de prevención. La División participó también en seminarios de capacitación para mejorar las aptitudes profesionales del personal de juzgados de menores en varios países.
29. Teniendo en cuenta la experiencia obtenida hasta la fecha por la División y las nuevas cuestiones que preocupan a la comunidad internacional, un programa de acción sería un instrumento sumamente útil para apoyar actividades de asistencia técnica, así como la aplicación más coherente y eficaz de reglas y normas internacionales de justicia de menores.
30. Al 30 de noviembre de 1995, 181 Estados habían ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño o se habían adherido a ella. Esta Convención, que fue elaborada en el contexto del programa de derechos humanos de las Naciones Unidas, es el instrumento internacional más importante para proteger los derechos humanos de los niños. La Convención, que abarca una amplia gama de derechos y libertades fundamentales de los niños, estipula, entre otras cosas, garantías básicas para los niños que entran en conflicto con la ley. Varios Estados partes en la Convención han experimentado problemas en la aplicación de las garantías básicas. Algunos Estados, por ejemplo, no cuentan con un fuero separado para los menores; no se utiliza efectivamente la posibilidad de resolver la cuestión en la etapa previa al conflicto; no se puede practicar la desviación de los sistemas de justicia penal a otras jurisdicciones debido a la ausencia de programas alternativos adecuados; la administración de justicia a los menores es ineficiente; los procedimientos de investigación y enjuiciamiento son deficientes; la colocación de menores en lugares de detención previa al juicio se utiliza de manera inapropiada y dura demasiado tiempo; o la privación de la libertad de los niños no se utiliza como último recurso sino como una reacción general a la delincuencia juvenil.
31. El Noveno Congreso, en su resolución 7 titulada "El niño como víctima y autor de delitos y el programa de justicia penal de las Naciones Unidas: del establecimiento de normas a la adopción y aplicación de medidas" 1, recomendó que la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal invitara al Secretario General a que estudiara, entre otras cosas, los medios de elaborar un programa de acción encaminado a promover la utilización y aplicación eficaces de: a) todos los instrumentos pertinentes de derechos humanos de las Naciones Unidas en la administración de justicia, en particular con respecto a los niños, y b) las reglas y normas de las Naciones Unidas en materia de justicia de menores. En la misma resolución, el Noveno Congreso pidió a la Comisión que invitara al Secretario General a seguir incluyendo en los diversos servicios de asesoramiento y programas de asistencia técnica, arreglos específicos para el suministro de asistencia técnica en materia de justicia penal y administración de justicia respecto del niño, incluido el asesoramiento técnico en materia de reforma del derecho y la justicia penales.
32. Las deliberaciones sobre este tema en el Noveno Congreso se basaron en un documento de trabajo preparado por la Secretaría, titulado "Estrategias para la prevención del delito, en particular en relación con la delincuencia en zonas urbanas y la delincuencia juvenil y de carácter violento, incluida la cuestión de las víctimas: evaluación y nuevas perspectivas" (A/CONF.169/7), y en las recomendaciones de la Reunión del grupo de expertos sobre niños y menores detenidos: aplicación de las normas de derechos humanos, celebrada en Viena del 30 de octubre al 4 de noviembre de 1994 (E/CN.4/1995/100). El Gobierno de Austria actuó como anfitrión de la reunión del grupo de expertos, que fue organizada por el Centro de Derechos Humanos de la Secretaría, la División de Prevención del Delito y Justicia Penal y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en cooperación con los Ministerios de Relaciones Exteriores, Juventud y Familia y Justicia del país anfitrión.
33. La meta principal del programa de acción sería la promoción de la utilización y aplicación eficaces de: a) los instrumentos de derechos humanos pertinentes de las Naciones Unidas en la administración de justicia con respecto a los niños y b) las reglas y normas de las Naciones Unidas en materia de justicia de menores. Esto incluiría el suministro, a los Estados que lo solicitaran, de servicios de asesoramiento para ayudarles a aplicar esos instrumentos mediante la reforma del marco jurídico y la capacitación de los principales actores, como la policía, los fiscales, los jueces y los oficiales de institutos correccionales.
34. Para asegurar que las peticiones de los Estados Miembros resulten en el suministro de asistencia adecuada por parte de entidades internacionales, como el Departamento de Servicios de Gestión y de Apoyo al Desarrollo de la Secretaría, la División de Prevención del Delito y Justicia Penal, el Centro de Derechos Humanos, el UNICEF o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es esencial que se realicen actividades complementarias de los servicios de asesoramiento prestados inicialmente. Esto se puede lograr ejecutando proyectos de reforma de la justicia de menores concebidos para apoyar el desarrollo humano sostenible y fortalecer las instituciones democráticas y la observancia del imperio del derecho. Es esencial la cooperación entre las entidades internacionales, nacionales y locales, así como con las organizaciones no gubernamentales.
35. El programa de acción debe tener como objetivo el suministro de asistencia, a quienes le soliciten, para el establecimiento o mejoramiento de los sistemas de justicia de menores en aquellos Estados en que el Comité de los Derechos del Niño haya recomendado una reforma. En conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Convención sobre los Derechos del Niño, los Estados partes en la Convención están obligados a presentar informes sobre su aplicación. Las principales funciones del Comité consisten en examinar esos informes y determinar esferas en que los Estados partes en la Convención no están cumpliendo las obligaciones que asumieron en virtud de ésta. Si el Comité determina que hay deficiencias de ese tipo, puede recomendar que el Estado parte de que se trate adopte medidas inmediatas para cumplir la Convención. En la esfera de la justicia de menores, el Comité ha recomendado hasta la fecha a catorce Estados que introduzcan mejoras. En esos casos, el Comité ha recomendado que el gobierno de que se trate se ponga en contacto con el Centro de Derechos Humanos y/o la División de Prevención del Delito y Justicia Penal para obtener asistencia a fin de rectificar problemas en la esfera de la justicia de menores.
36. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha elaborado un plan de acción para prestar asistencia a los Estados partes en la Convención respecto de su obligación de presentar informes, mejorando así el mecanismo de presentación de informes al Comité de los Derechos del Niño. Los Estados partes en la Convención estarían entonces en condiciones de presentar informes más específicos al Comité, el cual, a su vez, podría hacer recomendaciones más específicas a los Estados partes. Con respecto a la cuestión de la justicia de menores en particular, el plan de acción propuesto por la Oficina del Alto Comisionado, estaría en consonancia con el programa de acción propuesto dado que la existencia de mejores procedimientos de examen de informes y recomendaciones más precisas facilitaría el diseño de servicios de asesoramiento y constituiría una buena base para evaluar las necesidades en materia de reforma de la justicia de menores. El Comité de los Derechos del Niño, en un debate de carácter general sobre la cuestión de justicia de menores celebrado en Ginebra el 13 de noviembre de 1995, subrayó la vinculación entre los procedimientos de examen apropiados, por una parte, y el suministro de servicios de asesoramiento, por la otra.
37. La reunión preparatoria de una estrategia internacional integrada, celebrada en Viena en enero de 1996, recomendó que el programa de acción consistiera en la elaboración de una estrategia internacional integrada sobre justicia de menores, acompañada del desarrollo y la ejecución de proyectos de asistencia técnica para países que hacían frente a la necesidad de cumplir con la Convención sobre los Derechos del Niño, en particular respecto de la aplicación de instrumentos de justicia de menores.
38. La estrategia debía basarse en un inventario y análisis de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Esto debía hacerse examinando los informes de los Estados partes sobre la aplicación de la Convención, presentados al Comité en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44 de la Convención. Además, el inventario debía incluir un resumen de las recomendaciones del Comité relacionadas con la justicia de menores, contenidas en las observaciones finales para cada país. Debía también tener en cuenta la utilización y aplicación de los tres instrumentos siguientes adoptados por la Asamblea General en relación con la justicia de menores: las Reglas de Beijing, las Directrices de Riyad y las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad.
39. La estrategia debía examinar cómo dar más carácter operacional a la cooperación internacional en la esfera de la justicia de menores determinando problemas comunes que afectaban a diferentes países. Eso facilitaría el análisis de las necesidades compartidas, lo cual a su vez conduciría a la elaboración de propuestas de acción para superar las deficiencias de los sistemas de justicia de menores a los niveles local y nacional, por ejemplo, introduciendo programas de diversión, mejorando la administración de la justicia de menores, reduciendo la utilización de casas de reclusión provisional y de detención previa al juicio, mejorando el tratamiento de los adolescentes en las cárceles y creando programas de rehabilitación eficaces.
40. Más importante aún que la mejora del funcionamiento del sistema de justicia de menores es la prevención de la delincuencia juvenil. Hay que hacer hincapié en la formulación de planes de prevención amplios, como se pide en las Directrices de Riyad. El plan de acción, por lo tanto, debe centrarse en estrategias que integren satisfactoriamente en la sociedad a todos los niños y adolescentes, en particular a través de la familia, la comunidad, los grupos de pares, las escuelas, los centros de capacitación profesional y el mundo del trabajo. El programa de acción debe prestar particular atención a los niños que se encuentran en circunstancias especialmente difíciles, tales como los niños de la calle. Las necesidades específicas de estos niños exigen respuestas innovadoras para evitar su institucionalización y la intervención de las autoridades judiciales y de aplicación de la ley, y para evitar que el ser un niño de la calle constituya un delito. Se podrían tomar ejemplos de buenas prácticas, de Estados con situaciones sociales similares, a fin de proporcionar una respuesta más específica y eficaz a problemas comunes.
41. La reunión preparatoria de una estrategia internacional integrada sugirió que se realizara una reunión de un grupo de expertos para finalizar el proyecto de programa de acción a fin de que la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal lo examinara en su sexto período de sesiones. Asimismo, el grupo de expertos debía examinar dos proyectos piloto sobre reforma de la justicia de menores. Estos proyectos se diseñarían de modo que aseguraran que el proyecto del programa de acción atienda las necesidades actuales de los Estados Miembros que piden asistencia para establecer o mejorar sus sistemas de justicia de menores. Los proyectos serían vigilados y evaluados con miras a mejorar otros proyectos que se diseñarían en el contexto del programa de acción. El grupo de expertos debería determinar las responsabilidades relativas a la aplicación de los proyectos piloto iniciales en función de sus insumos sustantivos y de sus recursos. Por consiguiente, se debe hacer una evaluación de las necesidades y se deben formular proyectos piloto a fin de reformar los sistemas de justicia de menores en por lo menos dos países de diferentes regiones.
42. En la reunión del grupo de expertos deberían participar:
a) Las principales entidades del sistema de las Naciones Unidas que tratan de los derechos humanos, la administración de justicia y los derechos del niño;
b) Las organizaciones no gubernamentales interesadas en las esferas de los derechos humanos, la administración de justicia y los derechos del niño;
c) Los organismos de desarrollo nacionales, regionales e internacionales y posibles organismos de financiación.
43. El Gobierno de Austria se ha ofrecido a dar acogida al grupo de expertos que preparará un proyecto de programa de acción para promover la utilización y aplicación efectiva de las reglas y normas internacionales en materia de justicia de menores, que se celebraría en Viena al final de 1996.
44. Los dos proyectos piloto mencionados en el párrafo 41 supra requieren una estrecha cooperación entre el Comité de los Derechos del Niño, organismos de ejecución tales como el Centro de Derechos Humanos y la División de Prevención del Delito y Justicia Penal, y posibles donantes. Dicha cooperación podría resultar en el establecimiento de un mecanismo para el desarrollo y la aplicación de proyectos a fin de asegurar una respuesta adecuada y oportuna a las peticiones que hagan los gobiernos en base a las recomendaciones que haga el Comité tras su examen de los informes de los Estados partes sobre la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño.
45. Una vez finalizado el programa de acción, su aplicación debería ser vigilada adecuadamente con carácter periódico, particularmente en cuanto al diseño, la formulación y la ejecución de proyectos de asistencia técnica para la reforma de la justicia de menores en los Estados Miembros solicitantes. La Comisión, en su carácter de órgano de las Naciones Unidas responsable de la justicia de menores podría, junto con el Comité de los Derechos del Niño, asumir una función de dirección en la vigilancia del programa de acción.
46. La Comisión quizá desee:
a) Pedir al Secretario General que realice un estudio sobre la trata ilegal de niños para facilitar el desarrollo de estrategias de acción concertadas contra esta forma de delincuencia transnacional organizada;
b) Invitar a los Estados Miembros a que fomenten:
i) Programas de intercambio entre personal de aplicación de la ley y otros intercambios bilaterales para tratar la cuestión del tráfico transnacional de niños;
ii) Aumentar el intercambio de información, como las listas de abusadores de niños conocidos y datos sobre delincuencia en conformidad con la legislación sobre protección de datos;
c) Pedir a los Estados Miembros que establezcan un registro central de todos los niños desaparecidos y que fomenten el intercambio de información en las fronteras para facilitar las actividades de búsqueda y el seguimiento en los casos que corresponda.
47. Además, la Comisión quizá desee:
a) Estimular una mayor cooperación con el Departamento de Servicios de Gestión y de Apoyo al Desarrollo, el Centro de Derechos Humanos, la División de Prevención del Delito y Justicia Penal, el UNICEF y el PNUD para prestar asistencia en la reforma de la justicia de menores a los Estados Miembros que lo soliciten;
b) Tomar nota con reconocimiento de la oferta hecha por el gobierno de Austria de dar acogida, al final de 1996, a la reunión del grupo de expertos encargados de analizar, para su examen por la Comisión, un proyecto de programa de acción para promover la utilización y aplicación efectivas de las reglas y normas internacionales en materia de justicia de menores y examinar dos proyectos piloto sobre reforma de la justicia de menores;
c) Decidir examinar el proyecto de programa de acción en su sexto período de sesiones.
1 Informe del Noveno Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, El Cairo, 29 de abril a 8 de mayo de 1995 (A/CONF.169/16/Rev.1), cap. I. El informe se publicará posteriormente como publicación de venta de las Naciones Unidas.
2 Naciones Unidas, Treaty Series, vol. 53, No. 771.
3 Ibid., vol. 98, No. 1358.
4 Ibid., vol. 266, No. 3822.