Distr. GENERALE
E/CN.15/1996/10
12 avril 1996
FRANÇAIS
Original : ANGLAIS
COMMISSION POUR LA PREVENTION DU CRIME
ET LA JUSTICE PENALE
Cinquième session
Vienne, 21 - 31 mai 1996
Point 3 de l'ordre du jour provisoire *
Le présent rapport contient un aperçu de certaines des activités entreprises par les gouvernements et par les organisations non gouvernementales pour éliminer les sévices dont les enfants font l'objet de la part des touristes dans le contexte de la prostitution des enfants. Il contient également un résumé des vues exprimées par les Etats Membres au sujet de la conclusion d'une convention sur la traite des enfants : si un Etat a considéré que la conclusion d'une convention ne serait pas de nature à faciliter la réalisation des objectifs recherchés, 17 autres Etats s'y sont déclarés favorables. Quoi qu'il en soit, pour mettre en oeuvre au plan mondial une stratégie d'ensemble pour lutter contre la traite des enfants, il faut rassembler plus d'informations sur ce phénomène, et notamment sur le nombre approximatif d'enfants victimisés et sur les méthodes employées par les organisateurs de ce trafic.
Le présent rapport esquisse également les mesures qui pourraient être prises pour élaborer un programme d'action tendant à promouvoir une utilisation et une application efficaces des règles et des normes internationales en matière de justice pour mineurs. Il faudrait pour cela établir un inventaire des besoins actuels des Etats Membres ainsi que des projets entrepris ou envisagés par les gouvernements, les organisations non gouvernementales et les organisations régionales et internationales. Il faudrait aussi mettre en place un mécanisme pour formuler et mettre en oeuvre des projets d'assistance technique dans le domaine de la justice pour mineurs, en coopération avec le Comité des droits de l'enfant, le Centre pour les droits de l'homme, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale, le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) et d'éventuels organismes donateurs. Un tel mécanisme devrait tendre à mettre la communauté internationale à même de répondre comme il convient aux demandes d'assistance formulées par les Etats Membres en vue d'appliquer la Convention sur les droits de l'enfant et les autres règles et normes internationales relatives à la justice pour mineurs.
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[* E/CN.15/1996/1.]
V.96-82276 (EX)
Paragraphes, Page
INTRODUCTION 1 - 5, 2
I. INITIATIVES VISANT A COMBATTRE LA VIOLENCE CONTRE LES
ENFANTS 6 - 9, 3
II. VUES DES ETATS MEMBRES CONCERNANT L'ELABORATION
D'UNE CONVENTION INTERNATIONALE SUR LE TRAFIC ILLICITE
DES ENFANTS 10 - 26, 5
III. MESURES A PRENDRE POUR FORMULER UN PROGRAMME D'ACTION
TENDANT A PROMOUVOIR UNE UTILISATION ET UNE APPLICATION
EFFICACES DES REGLES ET DES NORMES INTERNATIONALES
RELATIVES A LA JUSTICE POUR MINEURS 27 - 29, 7
A. Historique et justification 30 - 32, 8
B. But et objectif 33 - 36, 9
C. Principaux éléments du programme d'action 37 - 40, 9
D. Elaboration et mise à l'essai du programme d'action 41 - 45, 10
IV. QUESTIONS APPELANT UNE DECISION DE LA COMMISSION 46 - 47, 11
1. A sa troisième session, la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale a adopté sa résolution 3/1 relative à la violence contre les femmes et les enfants, en application de laquelle le Secrétaire général lui a présenté à sa quatrième session un rapport sur les activités réalisées dans ce domaine par les organes et institutions des Nations Unies (E/CN.15/1995/5).
2. Comme suite à la recommandation formulée par la Commission à sa quatrième session, le Conseil économique et social a adopté sa résolution 1995/27, à la section IV de laquelle il a décidé que l'élimination de la violence contre les enfants était une question qui devrait être examinée dans le contexte du thème prioritaire "Prévention de la criminalité dans les zones urbaines, la délinquance juvénile et les crimes violents" du Programme de travail des Nations Unies en matière de prévention du crime et de justice pénale pendant l'exercice biennal 1996-1997. Le Conseil a également décidé qu'à la cinquième session de la Commission, un groupe de travail à composition non limitée devrait étudier les moyens de formuler et d'entreprendre des activités concrètes, notamment sous forme de formation, de recherches et de services consultatifs, afin de prévenir et d'éliminer la violence contre les enfants.
3. Dans la même section IV de sa résolution 1995/27, le Conseil économique et social a prié le Secrétaire général de s'enquérir des vues des Etats Membres quant à l'élaboration d'une convention internationale sur le trafic illicite des enfants qui pourrait comporter les éléments nécessaires pour combattre efficacement cette forme de criminalité transnationale organisée.
4. En outre, à la section IV de la résolution 1995/27, le Conseil a invité le Secrétaire général à étudier les moyens d'élaborer un programme d'action tendant à promouvoir une utilisation et une application efficaces des instruments concernant la justice pour mineurs, et l'a prié de présenter un rapport à ce sujet à la Commission à sa cinquième session.
5. Le présent rapport contient des informations sur les initiatives qui ont été adoptées récemment pour combattre la violence contre les enfants. Il résume les réponses reçues des gouvernements au sujet de l'élaboration d'une convention internationale tendant à réprimer la traite des enfants. Il contient un certain nombre de suggestions sur les méthodes qui pourraient être suivies pour élaborer un programme d'action visant à promouvoir une utilisation et une application efficaces des règles et des normes pertinentes des Nations Unies relatives à la justice pour mineurs. Les suggestions formulées dans le rapport au sujet de l'élaboration d'un programme d'action sont fondées, entre autres, sur les résultats d'une réunion préparatoire concernant l'élaboration d'une stratégie internationale intégrée qui s'est tenue à Vienne les 12 et 13 janvier 1996. Cette réunion a été organisée avec l'appui du Gouvernement autrichien.
6. L'une des formes de violence, aussi bien physique que psychologique, les plus pernicieuses pour les enfants est la prostitution. Or, l'on estime qu'un million d'enfants, de par le monde, ont été forcés à se prostituer. Le tourisme sexuel est un élément qui contribue directement à ce phénomène. S'il ne représente actuellement qu'un aspect du phénomène de la prostitution des enfants dans son ensemble, dans un certain nombre de pays, les profits illicites qu'offre le tourisme sexuel ont, de plus en plus, éveillé l'intérêt des groupes de criminels organisés. La prévention des sévices dont les enfants font l'objet dans le contexte de la prostitution est une question qui a commencé à préoccuper sérieusement la communauté internationale. Aussi le Conseil économique et social, à la section IV de sa résolution 1995/27, a-t-il prié le Secrétaire général, sous réserve que le financement extrabudgétaire soit disponible, d'organiser une réunion d'experts sur la prévention de l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales dans le contexte des voyages internationaux (tourisme sexuel). C'est ainsi également que le Gouvernement allemand a organisé à Bonn, du 22 au 24 novembre 1995, une réunion qui a rassemblé des représentants des services de police et du Parquet ainsi que des magistrats de l'Allemagne, du Danemark, des Philippines, de Sri Lanka, de la Suède et de la Thaïlande, lesquels ont examiné les mesures qui pourraient être adoptées pour renforcer la coopération et l'assistance mutuelles afin de veiller à ce que les touristes qui, dans des pays autres que le leur, infligent des violences sexuelles aux enfants ou les exploitent soient traduits en justice. Il s'est établi lors de cette réunion des contacts officieux qui ne manqueront pas de resserrer à l'avenir la coopération entre les différents services compétents des pays participants.
7. En outre, l'Organisation internationale de police criminelle (OIPC/Interpol) et l'organisation non gouvernementale End Child Prostitution in Asian Tourism ont organisé à l'intention des décideurs de plusieurs pays d'Asie et d'Europe une réunion qui s'est tenue à Bangkok du 17 au 19 janvier 1996. A l'occasion de cette réunion, les participants ont élaboré des stratégies de coopération concrète afin de renforcer l'efficacité des enquêtes et des poursuites concernant les cas de sévices dont font l'objet les enfants dans le contexte du tourisme sexuel.
8. La Commission des droits de l'homme, a décidé dans sa résolution 1995/78 que son groupe de travail intersessions à composition non limitée chargé d'élaborer un éventuel projet de protocole facultatif concernant la vente d'enfants, la prostitution des enfants et la pornographie impliquant des enfants ainsi que les mesures de base nécessaire pour prévenir et éliminer ces pratiques devrait s'attacher en priorité, en étroite coopération avec le Rapporteur spécial sur la vente d'enfants, la prostitution des enfants et la pornographie impliquant des enfants et le Comité des droits de l'enfant, à élaborer un projet de protocole facultatif à la Convention sur les droits de l'enfant pour réprimer ces pratiques. Le groupe de travail s'est réuni du 29 janvier au 9 février 1996 ainsi que le 22 mars 1996. Dans son rapport sur l'élaboration d'un projet de protocole facultatif à la Convention sur les droits de l'enfant relatif à la vente d'enfants, à la prostitution des enfants et à la pornographie impliquant des enfants ainsi que sur les mesures essentielles à prendre pour éliminer ces pratiques (E/CN.4/1996/101), le groupe de travail a formulé un certain nombre de propositions sur l'élaboration d'un projet de protocole facultatif. Le groupe de travail a examiné les parties ci-après du projet de protocole facultatif : introduction; définitions; mise en oeuvre des instruments pertinents (préambule); qualification pénale; indemnisation et protection de l'enfant; coopération internationale et coordination; assistance et réinsertion; information, éducation et participation; et questions diverses. Le texte du projet de protocole facultatif, tel qu'il est actuellement rédigé, sera communiqué aux parties intéressées à la cinquième session de la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale.
9. Par ailleurs, le Gouvernement suédois a décidé d'accueillir le Congrès mondial sur l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales, qui doit se tenir à Stockholm du 26 au 31 août 1996. Le Congrès mondial doit en particulier examiner les neuf thèmes prioritaires ci-après : réforme et application des lois; l'exploitation sexuelle; la pornographie impliquant des enfants; la prévention et la réadaptation psychologique; la santé; l'éducation et la formation; le tourisme et l'exploitation sexuelle; l'éthique médiatique; et les valeurs humaines. Le Congrès mondial adoptera une déclaration politique, qui s'adressera aux gouvernements, ainsi qu'un plan d'action, destiné à tous les secteurs de la société.
10. Comme suite à la résolution 3/2 de la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale intitulée "Traite internationale des mineurs", l'Institut pour la prévention du crime et le traitement des délinquants en Amérique latine a soumis à la Commission à sa quatrième session un rapport sur la situation mondiale concernant la traite internationale des mineurs (E/CN.15/1995/4). La conclusion de ce rapport était que la traite internationale des mineurs était un délit extrêmement sérieux imputable essentiellement à des organisations criminelles à ramifications internationales. Il fallait s'attaquer à ce problème au moyen de mesures comprenant notamment des poursuites pénales, et seul un effort concerté de la part de la communauté internationale permettrait de lutter efficacement contre de tels délits. Il était relevé dans le rapport qu'aucune étude systématique n'avait été faite au plan international au sujet du problème posé par la vente et la traite d'enfants et d'adolescents, sauf dans les rapports établis par les rapporteurs spéciaux nommés par la Commission des droits de l'homme. Certains progrès avaient été accomplis dans ce domaine, mais la justice n'arrivait pas encore à maîtriser comme il convient le phénomène de la traite et de la vente d'enfants. La traite d'enfants et d'adolescents existait essentiellement parce que certains intermédiaires tiraient un bénéfice considérable de cette activité criminelle, laquelle, à son tour, n'était possible que parce qu'il existait un marché, c'est-à-dire une demande alimentée par de solides moyens économiques. Les agissements lucratifs de ces intermédiaires devaient incontestablement être considérés comme criminels et devaient être passibles de sanctions à la mesure de leur gravité (E/CN.15/1995/4, par. 70, 72 et 73).
11. Dans sa résolution 7 1, le neuvième Congrès des Nations Unies sur la prévention du crime et le traitement des délinquants, tenu au Caire du 29 avril au 8 mai 1995, a invité la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale à commencer à s'enquérir des vues des Etats Membres touchant l'élaboration d'une convention internationale sur la traite des enfants qui pourrait comporter les éléments nécessaires pour combattre efficacement cette forme de criminalité transnationale organisée. Par la suite, à la section IV de sa résolution 1995/27, le Conseil économique et social a prié le Secrétaire général de mettre en route ce processus. Conformément à cette demande, le Secrétaire général a, le 31 janvier 1996, adressé aux gouvernements des Etats Membres une note verbale leur demandant de communiquer leurs vues à ce sujet à la Division de la prévention du crime et de la justice pénale.
12. Au 24 avril 1996, le Secrétariat avait reçu des réponses de 18 Etats. L'Allemagne, l'Argentine, l'Australie, l'Autriche, Cuba, l'Estonie, le Guatemala, la Jordanie, le Luxembourg, la Norvège, le Panama, la Pologne, le Qatar, le Saint-Siège, la Slovénie, la Tunisie et la Turquie se sont en principe dits favorables à l'élaboration d'une convention, mais le Japon s'est demandé si une telle convention ne risquerait pas de faire double emploi avec d'autres instruments internationaux pertinents. Quelques Etats ont expliqué en détail les raisons de leurs vues et ont formulé des suggestions concrètes touchant la teneur éventuelle d'une telle convention. Ces vues et suggestions sont résumées ci-dessous.
13. L'Argentine a fait savoir qu'elle appuyait l'élaboration d'un accord concernant la prévention de la traite internationale d'enfants afin de combattre efficacement cette forme de criminalité organisée, expliquant que la traite internationale d'enfants était une violation de la Convention sur les droits de l'enfant (résolution 44/25 de l'Assemblée générale, annexe). En outre, l'Argentine s'est référée à la résolution 3/2 de la Commission relative à la traite internationale de mineurs ainsi qu'à la section IV de la résolution 1995/27 du Conseil économique et social. Une future convention à ce sujet devrait tenir compte des éléments ci-après, qui étaient tirés de la Convention interaméricaine sur la traite internationale des mineurs, adoptée par la cinquième Conférence interaméricaine spécialisée sur le droit international privé, tenue à Mexico en mars 1994 :
a) La Convention devrait, dans son préambule ou sa partie liminaire, réaffirmer les droits fondamentaux de l'enfant et l'engagement pris par les Etats Membres de mettre en place un système pénal de nature à protéger les intérêts supérieurs de l'enfant, une deuxième partie énonçant les objectifs recherchés et une troisième partie consacrée à l'aspect pénal de la question;
b) Les Etats parties devraient s'entendre sur des définitions de concepts juridiques comme "mineurs", "traite", "commerce", "enlèvement" et "détention", un accord sur de telles définitions étant une condition préalable essentielle à l'efficacité d'une convention sur la prévention et la répression de ces actes illicites;
c) Pour ce qui est de l'aspect pénal de la question stricto sensu, il faudrait définir en ce qui concerne l'enlèvement d'enfants, la détention illégale d'enfants (mais seulement dans le contexte de la traite d'enfants) et la traite internationale d'enfants les éléments constitutifs de cette activité illicite, dont l'un devrait être la recherche du profit ou quelque autre mobile. Cette qualification devrait englober la tentative de commission de tels actes et décrire les circonstances de nature à atténuer ou au contraire à aggraver la responsabilité pénale. Il faudrait également établir une norme générale définissant les éléments constitutifs d'une entente visant à commettre de tels actes ou de la complicité. Du point de vue de la politique pénale, il serait bon de prévoir que, le cas échéant, le fait pour les parents biologiques de signaler l'acte à la police ou de collaborer à l'enquête pourrait leur permettre d'échapper à des sanctions, ce qui pourrait éviter d'entraver le cours de la justice en pénalisant tous ceux ayant participé à l'acte;
d) Une telle convention devrait prévoir un mécanisme d'assistance et de coopération techniques (et notamment d'échange d'informations) et des règles minima spécifiques touchant l'extradition des personnes accusées de tels délits. La convention elle-même devrait mettre en place des bases juridiques suffisantes pour l'extradition afin de combler les lacunes qui peuvent exister lorsque les dispositions des traités d'extradition existants ne sont pas suffisantes.
14. L'Australie a appuyé en principe l'élaboration d'une convention internationale sur la traite d'enfants. Se référant aux travaux menés par le groupe de travail intersessions à composition non limitée chargé d'élaborer un projet de protocole facultatif à la Convention sur les droits de l'enfant relatif à la vente d'enfants, à la prostitution d'enfants et à la pornographie impliquant des enfants (E/CN.4/1995/95) ainsi qu'au projet de déclaration et au projet de plan d'action devant être examinés en août 1996 par le Congrès mondial sur l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales, l'Australie a été d'avis qu'il ne devrait y avoir aucune contradiction entre la nouvelle convention internationale sur la traite des enfants et les autres instruments des Nations Unies. Evoquant les débats en cours au sein de la communauté internationale au sujet de la possibilité d'élaborer une nouvelle convention sur la prévention de la traite des femmes, l'Australie a émis l'opinion que la Convention pour la répression et l'abolition de la traite des êtres humains et de la prostitution d'autrui (résolution 317 (IV) de l'Assemblée générale, annexe) était dépassée et était un instrument moralisateur n'établissant aucune distinction entre la prostitution volontaire et la prostitution forcée. A son avis, il faudrait sans doute élaborer une approche coordonnée pour prévenir le trafic de tous les êtres humains, et en particulier des femmes et des enfants.
15. Le Ministère fédéral de la justice de l'Autriche a appuyé, en principe, l'idée tendant à adopter des mesures internationales pour lutter contre cette forme de criminalité internationale organisée. L'expérience avait cependant montré que l'élaboration d'une telle convention, sans parler de sa mise en oeuvre, était une entreprise de longue haleine. La question n'était pas considérée comme d'une actualité immédiate pour l'Autriche, les autorités autrichiennes n'ayant connaissance d'aucun cas de traite d'enfants. Il n'existait d'ailleurs en Autriche aucune disposition pénale spécifique réprimant la traite d'enfants.
16. L'Estonie a reconnu la nécessité d'élaborer une convention internationale sur la traite d'enfants, et a déclaré que les autorités estoniennes compétentes étaient disposées à fournir toute l'assistance nécessaire à cet égard.
17. Le Gouvernement de l'Allemagne, pour sa part, a considéré la lutte contre la traite des enfants comme une question de la plus haute importance. La proposition tendant à élaborer une convention internationale sur la traite des enfants devait être analysée plus avant, compte dûment tenu des conventions existantes concernant cette question spécifique, qui constituaient déjà un cadre juridique très complet (par exemple la Convention internationale pour la répression de la traite de femmes et des enfants, conclue à Genève le 30 septembre 1921, telle que modifiée par le Protocole signé à Lake Success, New York, le 12 novembre 1947) 2. Le Gouvernement allemand a été d'avis qu'il fallait par conséquent s'attacher à combler les lacunes que pouvaient présenter les dispositions juridiques existantes au moyen d'un instrument international.
18. Le Guatemala a appuyé l'élaboration d'une convention internationale sur la traite des enfants; une telle convention constituerait pour les Etats un outil juridique précieux pour la mise en oeuvre de politiques internationales tendant à combattre efficacement cette forme de criminalité nationale et internationale.
19. Le Saint-Siège a lui aussi été favorable à l'élaboration d'une convention contre la traite des enfants. La traite des enfants était souvent imputable à la misère et à l'abandon des enfants, souvent provoqués par les problèmes sociaux et économiques des familles, comme un chômage généralisé, l'insuffisance du soutien apporté par l'Etat aux familles nombreuses ou aux familles pauvres, les abandons scolaires dus aux problèmes financiers de la famille, les dettes contractées par les familles à l'égard d'usuriers ou d'organisations criminelles, remboursées sous forme d'activités illicites, impliquant souvent des mineurs, et l'effritement des valeurs morales et sociales dans les faubourgs. Indépendamment des mesures de répression, il fallait mettre sur pied une action préventive tendant à améliorer la situation socio-économique des familles, la qualité de la vie des enfants et la mentalité et les attitudes dans les banlieues marginales. Il fallait par conséquent élaborer des programmes de relèvement des banlieues pour compléter les programmes de redressement et de réinsertion sociale des mineurs déjà enfermés dans le cycle de la prostitution, du trafic de drogues ou de la criminalité organisée.
20. Le Japon a considéré que l'élaboration d'une convention internationale sur la traite des enfants ne serait pas une opération fructueuse. A son avis, une telle convention ferait inutilement double emploi avec les instruments internationaux qui existaient déjà dans ce domaine, dont la Convention sur les droits de l'enfant, la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (résolution 34/180 de l'Assemblée générale, annexe), la Convention pour la répression et l'abolition de la traite des êtres humains et de la prostitution d'autrui et la Convention internationale relative à la répression de la traite des blanches et protocole s'y rapportant 3. En outre, un groupe de travail avait déjà été constitué par la Commission des droits de l'homme pour élaborer un projet de protocole facultatif à la Convention sur les droits de l'enfant pour réprimer la vente d'enfants, la prostitution des enfants et la pornographie impliquant des enfants (voir le paragraphe 8 ci-dessus). Selon le Japon, les Etats qui considéraient que certaines dispositions de la Convention pour la répression et l'abolition de la traite des êtres humains et de la prostitution d'autrui et de la Convention internationale pour la répression de la traite des blanches avaient été dépassées par l'évolution de la société internationale contemporaine devraient spécifier les dispositions qu'il conviendrait de mettre à jour.
21. La Norvège a déclaré qu'une telle convention devrait aller plus loin que les conventions internationales existantes, par exemple la Convention pour la répression et l'abolition de la traite des êtres humains et de la prostitution d'autrui. En outre, il fallait tenir dûment compte du fait que la traite des enfants était habituellement un crime à motivation économique et devait être considéré comme tel. Il importait de ne pas perdre de vue que la traite des enfants était souvent liée à d'autres formes de criminalité grave. Du fait des aspects organisés et transnationaux de la traite des enfants, une coopération internationale efficace, notamment entre les services de police, était indispensable pour s'attaquer à ce problème.
22. Le Panama a fait observer que l'exploitation économique des enfants était un phénomène de plus en plus fréquent qui était manifestement lié aux maladies, comme la misère, la délinquance juvénile et la désintégration sociale, qui caractérisaient les sociétés en cours de développement. Le gouvernement panaméen s'est déclaré disposé à coopérer avec toutes les activités que les Nations Unies pourraient entreprendre pour élaborer une convention sur la traite des enfants, laquelle devrait prévoir les mesures nécessaires pour combattre efficacement cette nouvelle forme de criminalité transnationale organisée.
23. La Pologne, appuyant l'élaboration d'une telle convention, a suggéré de tenir compte des instruments existants, en particulier la Convention pour la répression et l'abolition de la traite des êtres humains et de la prostitution d'autrui et la Convention sur les droits de l'enfant.
24. Le Qatar a exprimé l'espoir qu'une convention sur la traite des enfants tiendrait compte des dispositions de la Convention sur les droits de l'enfant, de l'Ensemble de règles minima des Nations Unies concernant l'administration de la justice pour mineurs (Règles de Beijing) (résolution 40/33 de l'Assemblée générale, annexe) et des Principes directeurs des Nations Unies pour la prévention de la délinquance juvénile (Principes directeurs de Riyadh) (résolution 45/112 de l'Assemblée générale, annexe) et s'inspirerait des dispositions pertinentes de ces instruments.
25. La Tunisie s'est référée à la Convention supplémentaire relative à l'abolition de l'esclavage, de la traite des esclaves et des institutions et pratiques analogues à l'esclavage 4, à la Convention pour la répression et l'abolition de la traite des êtres humains et de la prostitution d'autrui et à la Convention sur les droits de l'enfant, instruments qui stipulaient tous que les Etats parties devaient adopter les mesures législatives appropriées pour combattre les pratiques assimilées à l'esclavage, lesquelles englobaient l'exploitation des enfants ou de leur travail. Le Gouvernement tunisien a déclaré qu'il ne pouvait qu'appuyer l'élaboration d'une convention internationale sur la traite des enfants qui contiendrait des mécanismes efficaces pour combattre cette forme de criminalité transnationale organisée.
26. La Turquie a déclaré que la législation turque ne contenait aucune disposition interdisant l'élaboration d'une convention internationale sur la traite des enfants et qu'elle appuierait par conséquent l'élaboration d'une telle convention.
27. Depuis le premier Congrès des Nations Unies sur la prévention du crime et le traitement des délinquants, tenu à Genève du 22 août au 3 septembre 1955, les travaux entrepris sous l'égide des Nations Unies se sont peu à peu traduits par une évolution des idées concernant la prévention de la délinquance juvénile, l'administration de la justice pour mineurs et la protection de la jeunesse. Trois instruments ont été élaborés pour réglementer les principaux aspects de la justice pour mineurs, à savoir l'Ensemble de règles minima des Nations Unies concernant l'administration de la justice pour mineurs (Règles de Beijing), les Principes directeurs des Nations Unies pour la prévention de la délinquance juvénile (Principes directeurs de Riyadh) et les Règles des Nations Unies pour la protection des mineurs privés de liberté (résolution 45/113 de l'Assemblée générale, annexe).
28. Depuis la restructuration du programme de travail des Nations Unies dans les domaines de la prévention du crime et de la justice pénale, pendant la période 1991-1992, l'accent a été mis, de plus en plus, sur l'application des règles et des normes internationales existantes ainsi que sur la coopération technique. Ainsi, de nombreux Etats Membres ont demandé à la Division de la prévention du crime et de la justice pénale du Secrétariat de l'ONU de leur fournir une assistance technique pour mettre en place un système de justice pour mineurs ou pour améliorer le fonctionnement des tribunaux pour mineurs, le régime appliqué par les établissements pénitentiaires et les politiques de prévention. La Division a également participé à l'organisation de séminaires de formation tendant à améliorer les compétences professionnelles du personnel de la justice pour mineurs dans différents pays.
29. Compte tenu de l'expérience acquise jusqu'à présent par la Division et des préoccupations nouvelles de la communauté internationale, l'élaboration d'un programme d'action contribuerait beaucoup à appuyer les activités d'assistance technique et à promouvoir une application plus concertée et plus efficace des règles et des normes internationales applicables en matière de justice pour mineurs.
30. Au 30 novembre 1995, 181 Etats avaient ratifié la Convention sur les droits de l'enfant ou y avaient adhéré. Cette convention, élaborée dans le contexte du programme d'action des Nations Unies pour la défense des droits de l'homme, est le plus important des instruments internationaux élaborés pour protéger les droits fondamentaux de l'enfant. Définissant en détail les libertés et les droits fondamentaux des enfants, la Convention contient entre autres un certain nombre de garanties à l'intention des enfants qui entrent en conflit avec la loi. Cependant, plusieurs Etats parties à la Convention ont éprouvé des difficultés à mettre en oeuvre ces garanties fondamentales. Dans certains Etats, par exemple, il n'existe pas de tribunaux distincts pour mineurs, ni de mécanismes efficaces de conciliation préalable; l'absence de solutions de remplacement empêche d'aiguiller les mineurs vers un système autre que celui de la justice pénale; l'administration de la justice pour mineurs est inefficace; les procédures d'enquête et de poursuite sont déficientes; les mineurs sont placés en détention préventive à mauvais escient ou pour trop longtemps; ou les mesures privatives de liberté ne sont pas utilisées en dernier ressort mais plutôt comme formule générale de lutte contre la délinquance juvénile.
31. Le neuvième Congrès, dans sa résolution 7, intitulée "Les enfants en tant que victimes et auteurs de crimes et le programme des Nations Unies en matière de justice pénale : de l'adoption de normes à leur application et à l'action"1, a recommandé à la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale d'inviter le Secrétaire général à examiner les moyens d'élaborer un programme d'action visant à promouvoir l'utilisation et l'application effectives a) de tous les instruments pertinents des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme dans l'administration de la justice, en particulier en ce qui concerne les enfants, et b) des règles et normes des Nations Unies relatives à la justice pour mineurs. Dans la même résolution, le neuvième Congrès a prié la Commission d'inviter le Secrétaire général de continuer d'inclure dans les divers programmes de services consultatifs et d'assistance technique des dispositions spécifiques concernant l'assistance technique en matière de justice pénale et d'administration de la justice en ce qu'elle concerne les enfants, assistance qui devrait comprendre aussi des conseils techniques en matière de réformes de la législation et de la justice pénale.
32. Pour l'examen de cette question, le neuvième Congrès s'est fondé sur un document de travail établi par le Secrétariat et intitulé "Stratégies de prévention du crime, notamment en ce qui concerne la criminalité dans les zones urbaines, la délinquance juvénile et les crimes violents, y compris la question des victimes : évaluation et perspectives nouvelles" (A/CONF.169/7) et sur les recommandations formulées par la Réunion d'experts sur les enfants et adolescents en détention : application des normes relatives aux droits de l'homme, tenue à Vienne du 30 octobre au 4 novembre 1994 (E/CN.4/1995/100). La réunion du Groupe d'experts, accueillie par le Gouvernement autrichien, avait été organisée par le Centre pour les droits de l'homme du Secrétariat, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale et le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), en coopération avec le Ministère des affaires étrangères, le Ministère de la jeunesse et de la famille et le Ministère de la justice du pays hôte.
33. Le but du programme d'action serait essentiellement de promouvoir une utilisation et une application effectives des a) instruments pertinents des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme dans l'administration de la justice, en particulier en ce qui concerne les enfants, et b) des règles et normes des Nations Unies relatives à la justice pour mineurs. Dans le cadre de ce programme, il serait fourni aux Etats qui en feraient la demande des services consultatifs pour les aider à appliquer ces instruments en réformant leurs législations et en formant des praticiens, comme les membres des forces de police, du ministère public et du personnel pénitentiaire et des magistrats.
34. Afin de garantir que les Etats Membres qui en feraient la demande reçoivent une assistance adéquate des entités internationales, comme le Département des services d'appui et de gestion pour le développement du Secrétariat, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale, le Centre pour les droits de l'homme, l'UNICEF ou le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), il importera au plus haut point de veiller à ce que les services consultatifs initialement fournis débouchent sur un suivi adéquat. Ce suivi pourra notamment consister à mettre en oeuvre des projets de réforme de la justice pour mineurs visant à promouvoir un développement humain durable et à renforcer les institutions démocratiques et la primauté du droit. Il sera essentiel, à cet égard, d'instaurer une solide coopération entre les entités internationales, nationales et locales ainsi que les organisations non gouvernementales.
35. Par ailleurs, le programme d'action aurait pour objectif de fournir sur demande une assistance pour la mise en place de systèmes de justice pour mineurs ou l'amélioration des systèmes existants aux Etats auxquels le Comité des droits de l'enfant aurait recommandé d'introduire des réformes. Conformément à l'article 44 de la Convention sur les droits de l'enfant, les Etats parties à la Convention ont l'obligation de présenter des rapports sur son application. Les principales tâches du Comité sont de passer en revue ces rapports et d'identifier les domaines dans lesquels les parties à la Convention ne s'acquittent pas pleinement des obligations qui leur incombent en vertu de celle-ci. Le Comité, s'il détermine que tel est le cas, peut recommander à l'Etat partie intéressé de prendre immédiatement des mesures pour donner effet à la Convention. En ce qui concerne la justice pour mineurs, le Comité a jusqu'à présent recommandé à 14 Etats d'apporter des améliorations au système existant. Il a également recommandé aux gouvernements intéressés de se mettre en rapport avec le Centre pour les droits de l'homme et/ou la Division de la prévention du crime et de la justice pénale afin d'obtenir l'assistance nécessaire pour remédier aux problèmes qui se posent dans le domaine de la justice pour mineurs.
36. Le Bureau du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme a élaboré un plan d'action afin d'aider les Etats parties à la Convention à établir les rapports qu'ils ont l'obligation de présenter afin d'améliorer le fonctionnement du mécanisme de présentation de rapports au Comité des droits de l'enfant. Les Etats parties à la Convention seraient ainsi à même de soumettre au Comité des rapports mieux ciblés, ce qui, à son tour, lui permettrait de formuler des recommandations mieux ciblées aussi et plus spécifiques à l'intention des Etats parties. En ce qui concerne la justice pour mineurs en particulier, le plan d'action proposé par le Bureau du Haut Commissaire aux droits de l'homme irait dans le sens du programme d'action proposé étant donné que l'amélioration des procédures d'examen des rapports et des recommandations plus précises seraient de nature à faciliter la mise au point des services consultatifs et constitueraient une base solide pour évaluer la nécessité de réformer les systèmes de justice pour mineurs. Lors du débat général sur la question de l'administration de la justice pour mineurs qui a eu lieu à Genève le 13 novembre 1995, le Comité des droits de l'enfant a souligné le lien qui existait entre des procédures adéquates d'examen des rapports, d'une part, et la fourniture de services consultatifs, de l'autre.
37. La réunion préparatoire organisée en vue de l'élaboration d'une stratégie internationale intégrée, qui s'est tenue à Vienne en janvier 1996, a recommandé que le programme d'action consiste à préparer une stratégie internationale intégrée dans le domaine de la justice pour mineurs, laquelle serait accompagnée d'activités d'élaboration et d'exécution de projets d'assistance technique à l'intention des pays éprouvant des difficultés à mettre en oeuvre les dispositions de la Convention sur les droits de l'enfant, en particulier pour ce qui est de l'application des instruments relatifs à la justice pour mineurs.
38. Cette stratégie devrait être fondée sur une étude d'ensemble et une analyse de l'application de la Convention sur les droits de l'enfant, sur la base des rapports que les Etats parties présentent au Comité à ce sujet conformément à l'article 44 de la Convention. En outre, l'examen d'ensemble comporterait un résumé des recommandations formulées par le Comité dans le domaine de la justice pour mineurs dans les observations du Comité touchant le rapport de chaque pays. Il devrait tenir compte aussi de l'utilisation et de l'application des trois instruments adoptés par l'Assemblée générale concernant la justice pour mineurs : les Règles de Beijing, les Principes directeurs de Riyadh et les Règles des Nations Unies pour la protection des mineurs privés de liberté.
39. La stratégie devrait tendre à accroître l'efficacité pratique de la coopération internationale dans le domaine de la justice pour mineurs en identifiant les problèmes communs auxquels se heurtent les différents pays, ce qui permettrait d'analyser plus facilement les besoins communs et ainsi de formuler des propositions touchant les mesures à prendre pour combler les lacunes qui caractérisent les systèmes de justice pour mineurs aux échelons local et national, par exemple en introduisant des programmes d'éducation surveillée, en améliorant l'administration de la justice pour mineurs, en réduisant le recours aux centres d'accueil pour enfants délinquants et à la détention provisoire, en améliorant le traitement des mineurs dans les établissements pénitentiaires et en créant des programmes de redressement efficaces.
40. Cependant, indépendamment même de la nécessité d'améliorer le fonctionnement du système de justice pour mineurs, il importe encore plus de prévenir la délinquance juvénile. Il faudra par conséquent mettre l'accent sur la formulation de vastes plans de prévention, comme prévu dans les Principes directeurs de Riyadh. Cela étant, le programme d'action devra tendre à élaborer des stratégies afin d'assurer une pleine intégration sociale de tous les enfants et adolescents, en particulier au sein de la famille, de la communauté, des associations de jeunesse, des écoles, des établissements de formation professionnelle et du monde du travail. Le programme d'action devra faire une place particulière aux enfants qui vivent dans des circonstances exceptionnellement difficiles, par exemple les enfants des rues. Les besoins spécifiques de ces derniers exigent la mise en oeuvre de programmes novateurs qui évitent la vie en établissements et l'intervention formelle des autorités chargées de l'application des lois et des autorités judiciaires et qui ne considèrent pas comme un crime le fait d'être un enfant des rues. A cet égard, on pourra utilement s'inspirer des pratiques mises en oeuvre avec succès par les Etats ayant des situations sociales semblables afin d'élaborer des solutions mieux ciblées et plus efficaces aux problèmes communs.
41. La réunion préparatoire organisée en vue de l'élaboration d'une stratégie internationale intégrée a suggéré de convoquer une réunion d'un groupe d'experts pour arrêter le projet de programme d'action qui serait soumis à l'examen de la Commission pour la prévention du crime et la justice pénale à sa sixième session. En outre, le groupe d'experts devrait discuter de deux projets pilotes concernant la réforme de la justice pour mineurs. Ces projets pilotes seraient conçus de manière à faire en sorte que le projet de programme d'action réponde aux besoins réels des Etats Membres qui auraient sollicité une assistance pour mettre en place des systèmes de justice pour mineurs ou d'améliorer les systèmes existants. Les projets seraient suivis et évalués afin de pouvoir améliorer les autres projets qui seraient mis au point dans le contexte du programme d'action. Le groupe d'experts devrait identifier les organismes qui seraient responsables de l'exécution des premiers projets pilotes, pour ce qui est tant de la mise en oeuvre des activités proprement dites que du financement. En conséquence, il faudrait procéder à une évaluation des besoins et formuler deux projets pilotes de réforme des systèmes de justice pour mineurs dans au moins deux pays de différentes régions.
42. La réunion du groupe d'experts devrait rassembler :
a) Les principaux organismes du système des Nations Unies s'occupant des droits de l'homme, de l'administration de la justice et des droits des enfants;
b) Des organisations non gouvernementales actives dans les domaines des droits de l'homme, de l'administration de la justice et des droits des enfants;
c) Des organismes nationaux, régionaux et internationaux de développement et des organismes donateurs potentiels.
43. Le Gouvernement autrichien a offert d'accueillir la réunion du groupe d'expert chargé d'élaborer un projet de programme d'action afin de promouvoir une utilisation et une application efficaces des règles et des normes internationales concernant la justice pour mineurs, qui pourrait se tenir à Vienne dans le courant de l'année 1996.
44. Les deux projets pilotes mentionnés au paragraphe 41 ci-dessus exigeront une étroite coopération entre le Comité des droits de l'enfant, les agents d'exécution, comme le Centre pour les droits de l'homme et la Division de la prévention du crime et de la justice pénale, et les donateurs potentiels. Cette coopération pourrait aboutir à la mise en place d'un mécanisme d'élaboration et d'exécution des projets permettant de donner suite rapidement et comme il convient aux demandes d'assistance des gouvernements, sur la base des recommandations formulées par le Comité après son examen des rapports présentés par les Etats parties au sujet de l'application de la Convention sur les droits de l'enfant.
45. La mise en oeuvre du programme d'action devrait faire l'objet d'un suivi adéquat et régulier, particulièrement pour ce qui est de la conception, de la formulation et de l'exécution des projets d'assistance technique concernant la réforme de la justice pour mineurs qui auraient été organisés à la demande des Etats Membres. La Commission, en tant qu'organe des Nations Unies responsable de la justice pour mineurs, pourrait, en collaboration avec le Comité des droits de l'enfant, jouer un rôle de premier plan dans le suivi du programme d'action.
46. La Commission voudra peut-être :
a) Prier le Secrétaire général d'élaborer une étude d'ensemble de la traite des enfants afin de faciliter l'élaboration de stratégies d'action concertées contre cette forme de criminalité organisée transnationale;
b) Inviter les Etats Membres à encourager :
i) Des programmes d'échanges entre les membres du personnel des organismes chargés de l'application des lois ainsi que d'autres échanges bilatéraux afin de lutter contre le trafic international d'enfants;
ii) Une intensification des échanges d'informations, par exemple des listes de pédophiles connus et des données concernant ce type de délit, conformément aux lois en vigueur touchant la protection de la vie privée;
c) Demander aux Etats Membres d'établir un registre central de tous les enfants disparus et d'encourager des échanges d'informations avec les pays voisins afin de faciliter les recherches et le suivi des affaires.
47. En outre, la Commission voudra peut-être :
a) Encourager le Département des services d'appui et de gestion pour le développement, le Centre pour les droits de l'homme, la Division de la prévention du crime et de la justice pénale, l'UNICEF et le PNUD à continuer à resserrer leur coopération pour fournir une assistance aux Etats Membres qui en feront la demande pour les aider à réformer leurs systèmes de justice pour mineurs;
b) Prendre note avec gratitude de l'offre faite par le Gouvernement autrichien d'accueillir dans le courant de l'année 1996 la réunion du groupe d'experts chargé d'arrêter un projet de programme d'action visant à promouvoir une utilisation et une application efficaces des règles et des normes internationales relatives à la justice pour mineurs devant être soumis à l'examen de la Commission et d'examiner deux projets pilotes de réforme des systèmes de justice pour mineurs;
c) Décider d'examiner le projet de programme d'action à sa sixième session.
1 Rapport du neuvième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, Le Caire, 29 avril-8 mai 1995 (A/CONF.169/16/Rev.1), chap. I. Ce rapport doit paraître comme publication des Nations Unies destinée à la vente.
2 Nations Unies, Recueil des traités, vol. 53, No 771.
3 Ibid., vol. 98, No 1358.
4 Ibid., vol. 266, No 3822.